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新时期执行难的界定、成因及对策分析

2008-10-15 来源:互联网 作者:佚名
内容提要:执行难一直是法院工作的突出问题,尤其是90年代中期以后,随着市场经济发展,在中国社会由传统计划经济向市场经济转型的过程中,社会诚信的缺失使社会主体之间相互合作的机制遭受破坏,各种经济纠纷的数量和类型不断丰富增大。法院收案和结案数也急剧膨胀,由此

执行难一直是法院工作的突出问题,尤其是90年代中期以后,随着市场经济发展,在中国社会由传统计划经济向市场经济转型的过程中,社会诚信的缺失使社会主体之间相互合作的机制遭受破坏,各种经济纠纷的数量和类型不断丰富增大。法院收案和结案数也急剧膨胀,由此产生大量的新类型的执行案件与传统的执行措施、方法不相适应的矛盾亦日益突出,而原有的执行制度捉襟见肘,无力应对。致大量生效判决得不到及时执行,法院、当事人、社会公众都感到强制执行越来越难,全国各地区执行案件的执结率一直持低不上,乃至部分社会公众公然宣称法院的判决不过是“一纸空文”、法律“白条”。执行难的长期存在威胁到了法院的信誉和法律的尊严,损害了司权权威,影响了整个法院的审判工作。多年来随着法院执行工作的深入和发展,执行难问题也在不同时期出现了不同的变化,呈现不同的特点,新时期执行难已逐渐由传统的“执行四难”演变为现存的多层次、多原因的执行难。笔者认为,解决执行难问题,首先必须正确找出造成执行难的原因所在,对症下药,采取相应的措施,才能从根本上解决执行难问题。以下笔者根据自己的理解对执行难的成因做一浅要分析:一、立法上的缺陷使被执行人规避法律而造成执行难

近年来,我国立法机关和最高人民法院在制定和完善相关执行立法和司法解释方面取得了不小的成就,但从现行的有关法律规定中仍可洞察到不少立法缺陷:我国民诉法第一百零二条对诉讼参与人或其他人转移,变卖财产等行为作了具体的处罚规定,但前提条件中“转移、变卖”的财产是指已被人民法院查封、扣押的财产,这就让一些当事人钻易法律空子,在判决生效后,执行程序启动前随意转移可供执行的财产而不会受到法律制裁,另有法律规定,人民法院在执行工作中对被执行人或其他人妨害执行的行为,都可以依照民诉法第一百零二条的规定处理。但是,在司法实践中,却对不履行义务时如何处罚不作规定。造成在实际操作中,一些人摆脱了法律的约束,规避了法律;再如关于执行案件中被执行人的变更和追加,我国法律司解虽已作了较为详尽的规定,但随着社会进步和经济发展新的情况不断出现,现有的规定已远远不能满足执行工作的需要。法的滞后性在实践中的突出暴露出来,加重了执行难;再如《执规》28条:被执行人必须如实向法院报告其财产状况。笔者认为这是一项有名无实的义务,法律、司解并没有规定出相应的不如实申报的法律责任,故实际上债务人大可坦然对法院作虚假申报,因此法条实际上增加了司法机关被愚弄和法律应有的尊严一再被无所顾忌地冒犯的机会,债务人在进行屡次的虚假申报却鲜受制裁的经历中,对法律的蔑视态度也逐渐加剧,进而对于妨害执行“不作为”(有履行能力,既不履行,也不干扰法院的执行)的行为我国现行法律没有如何处罚的规定,这就使法院在案件的执行中对如何预妨或制裁无从下手。诸多的我国立法上的缺陷,是造成执行难的一个重要原因。

二、传统观念及地方保护主义造成执行难

在我国几千年的封建社会中,司法权和立法权成为行政权的附属权力这种体制一直保持和延续,以至影响了当今的政治体制。我国现存的政治体制中,法院往往由于在人、财、物上受制于地方政府而不得不时常听命于地方领导,而地方政府总是为了本地区的局部经济利益或其他利益奉行地方保护主义,故在司法实践中当某执行案件涉及地方利益时,当地政府就会利用职权进行不当干预,致法院难以独立行使职权,案件当然无法得以正常有序的执行。地方保护主义在实践中为数不少,造成部分案件的执行难。某些地方法院甚至会主动的迎合当地政府的地方保护主义心态,在得知外地法院欲来本地执行时,提前向政府提供信息,或指使被执行人转移财产,或抢先查封、扣押。近些年,地方保护主义之风愈演愈烈,地方领导的直接干预由直接干预变为间接干预,由显性干预变为隐性干预,过去法院执行案件时,地方领导的干预往往以指示、批条子等书面形式直接表现出来,案件被迫停止不前时,还有得政府的书面东西拿出来做为尚方宝剑,缓和当事人与法院的矛盾。但随着法治观念的不断深入,司法独立的呼声越来越高的情况下,这种干预也变得隐性化,实践中往往以某领导的口信、电话等非书面形式进行干预,让受案法院、案件承办法官左右为难,迟疑中无形延误了执行时机和期限,使法院执行工作陷入不能自控的困境和怪圈,加剧了执行难。

三、政府等行政机关作为被执行人而造成执行难

政府等行政机关在涉执行案件中往往具有双重身份特征,一种是以行使行政权的行政主体的身份作为被执行人,一种以民事主体的身份作为被执行人,无论以何种身分参与执行程序成为案件的被执行人,在目前我国法制尚未健全、市场经济体制尚在发展、政府职能还未完全转变之时,政府这一特殊的执行主体,不愿履行法律文书确定义务的现象大量存在。在行政机关作为被执行人的案件中,对执行行政机关的财产还存在诸多的困难。首先表现为行政机关对法院依法执行对抗情绪比较大,一旦法院要强制执行,往往直接以行政权力来对抗执行或是请当地党政领导出面说情;或是以法院一旦执行就会造成行政机关无法正常办公等为借口阻碍法院执行,使案件无法执行下去。再则目前法院的人事权、财政权等都受当地党政机关领导,一些行政机关往往会以任免干部、控制办公经费等权力来干预法院的依法执行,迫使执行法官自束手脚,造成案件无法执行。最后由于目前行政机关的经费往往由政府财政部门拨付,行政机关的非营利性质决定了它除此之外再没有其他收入来源。财政无法拨出更多的资金给行政机关,行政机关也根本没能力来履行还款义务而陷入案件的实际履行不能。以致于执行案件无法继续进行,形成积案。成为执行难的又一障碍。

四、部分委托执行案件无法得以充分、适当的执行造成的执行难

根据现行法律规定,执行案件一般由做出生效文书的一审法院受理,若受理执行案件的法院地不是被执行人所在地或被执行人财产所在地,该案件可委托被执行人住所地或被执行人的财产所在地的人民法院执行,于是产生了大量的委托执行案件。一方面由于办理委托案件需要花费大量人力、物力、财力,且在实践中委托案件的执结往往属委托法院的结案范围,不影响受托法院的结案率,使得受托法院办理受托执行的案件缺乏积极性和主动性,加之全国法院之间在履行审判职能的全过程中存在着份内份外的严格界限,使受托法院把委托执行当作额外的负担而束之高阁。委托案件的执行现状形成了部分案件久拖不决的死角。再则,根据现有的委托执行的法律制度,在执行中受托法院所遇到的执行障碍等诸多法律问题,受托法院很少有权自行处理,均要报及委托法院作出处理,相互之间的公函往来会占用大量的时间,不必要的延长执行期限,诒误执行时机。最后委托执行在实践中注重礼尚往来,多采取对等原则来处理,因此形成互相推诿、扯皮的恶性循环,使委托执行的结案率不尽人意。

五、执行制约和人员的先天不足造成的执行难

部分法院执行人员的执行理念和执行素养与执行实践相脱节,使执行工作不能得心应手,人为造成案件难以执行进而上演为执行难。执行工作的复杂性要求执行人员不仅具有较全面的法律知识,还要具有社会学、心理学以及语言学等多方面的知识。执行工作的灵活性要求执行人员须具备敏锐的洞察力和娴熟的办案技巧,能应对层出不穷的新情况、新问题。但现阶段各地法院的执行人员有相当比例是在受原有“重审轻执”的观念影响下调配的,在很长一段时间里,人们都认为执行工作仅是力气活,而不需要太多法律业务知识,所以,法院往往把接收的复转军人或其他无法律专业特长的人调整到执行部门,造成了执行人员整体业务水平不高的状况。虽然近几年各地法院都认识到了执行工作的重要性,为了应对日益纷杂的执行工作,各法院纷纭加大了调整执行力量的力度,加强了队伍建设,但还是没有彻底解决人员问题。仅凭执行部门个别的业务能手仍不能一一破解执行工作中不断遇到的新情况、新问题。再则,曾经盛行的执行工作的职权主义理念在多数的执行人员的心中已根深蒂固,执行案件收案后完全由法院唱独角戏,尽管忙得不可开交,但案件却难以顺利执结。这又是执行难的另一症结。

执行难产生的原因是多方面的,有体制原因、立法原因也有人为因素,也是十分复杂的,以上造成执行难的原因只是笔者根据工作实践有侧重提出并分析,不足囊括全部。为了解决执行难的难题,理论界和司法实践中许多人都对如何解决执行难进行了理论探讨和改革实践,笔者认为,要解决执行难问题应从源头做起,有的放矢。现依据我国当前的实际情况结合司法实践,试提出以下解决执行难问题的对策。

一、完善立法,堵塞法律漏洞

目前,最高法院已根据九届全国人大常委会立法规划已完成了法律草案——《民事强制执行法草案》,该草案的送审稿正待全国人大常委会审议通过,从这本法律草案中可以看出,该法继承了民事诉讼法中的执行程序编及最高法院司法解释中行之有效的规定,总结和提炼了执行工作实务中探索和发展起来的成功经验和做法,吸收了国外和港澳台地区不少有益制度,同时在立法技术上注意增强条文的可操作性。我们有理由相信,适时出台的强制执行法定能瞻高望远,能把现存的执行程度中的法律漏洞一一整合、堵塞。一方面让企图规避执行法律的当事人无机可乘,另一方面也有利于法院在执行工作中利用科学、完整、细化的法律条文更好地处理执行工作中的各种情况,为顺利执行案件铺平道路。

二、加强与巩固司法权威,改革法院管理体制

从我国的根本大法《宪法》的原则和精神实质上看,行政权和司法权都是我国权力机关授予行使的同等权力,此两种权力机关的行使主体是平行和相互独立的。然而,正如本文前面所讲的一样,在传统观念的影响下,现实社会中行政机关的政治地位明显高于司法机关,甚至将司法机关当成行政机关的部委办局来对待,从权力体制上大大削弱了司法权,严重影响了司法权独立的行使,也就当然易滋生地方保护主义,造成行政权不当干涉司法权。只有纠正这种违反宪法原则和精神实质的倾向,才能使法律的维护者——法院依法行使法律赋予的权力,才能解决执行难权力体制方面的问题。笔者认为,这个问题只要改革我国现行的司法体制就会迎刃而解。应改革法院管理体制,以垂直管理为主,人财物由上级法院调配。在人事方面,司法机关主要领导和领导班子成员,由上级司法机关任免或上级司法机关提请本级人大任免;在财务管理方面,从现在的地方政府管理改为由上级司法机关垂直管理,所有的经费预算、各种补贴、物质装备等均由最高司法机关统一管理,逐级下达。只有这样才能有效地解决司法权地方化,并依附于行政权的现象,才能依法公正独立行使职权,而不是按地方意志和地方官的脸色行事,不受外来干涉。

三、着力进行执行方式的改革,加大执行工作透明度

针对政府等行政部门这类特殊的被执行主体,在执行中应顾全大局,做到原则性、合理性与灵活性的有机统一,多管齐下,把宣传沟通与强制措施、顾全大局与依法执行、多种执行手段和多种结案方式结合起来,争取最佳执行效果。要依法定程序、法定步骤进行强制执行,公开执行环节,这将有助于执行法院居于主动和主导地位,为案件的顺利执行打下良好的基础,同时注意在执行的各个环节上都要文明执行,要自觉维持政府形象,防止顾此失彼,避免政府的抵触情绪扩大化。当必要的执行措施采取后,也必须把与政府的沟通工作作为重点进行。同时不忘主动向当地党委、人大及有关上级机关汇报案情,争取各方的理解和支持,避免阻力四起。总之,在执行此类案件时一定要方法得当、程序公正,敢于执行,最大可能的争取行政部门的配合,以提高执行效率。

四、加强合作,提高委托案件的执结率

委托执行制度的设置初衷是为了节省成本和资金,防止因外地执行人员处于孤立无援的境地而使案件得不到及时执行。最高法院不只一次的强调要加大委托执行力度,04年3月10日的十届全国人大二次会议上,最高法院肖扬院长的工作报告中再一次明确指出,要继续采取委托执行等行之有效的方法,不断加大执行工作力度,以解决执行难问题。随着市场经济的建立和逐步完善,网络化的商品流通经营格局的出现,必然造成跨地区民事纠纷的日益增加,异地执行的案件也会随之增多,笔者认为,要想改变现存在于委托执行案件的低执结率问题,最终办法在于改革。首先,进行体制方面的改革。各级人民法院应当通力合作,紧密配合,充分发挥人民法院整体优势,切实搞好委托执行。各法院要将受托案件同本院执行案件同等对待,不得借故拒绝、消极应付,不得久拖不执。其次,要抓好执行队伍的思想政治建设,使每个执行干警牢固树立全心全意为人民服务的思想及全国法院一盘棋的思想,从思想根源杜绝地方保护主义,办好委托案件,让委托执行案件不会再成为执行难的绊脚石。

五、更新执行理念,讲究执行艺术,不断攻克难执行案件的壁垒,提高案件执结率

首先,要树立起程序公正的理念,不能再以执行回多少债权作为评估执行效果的唯一标准,只要法院是按法定程序执行,按照案件的流程操作的,是依法执行、文明执行的,就应当认为执行是公正的、有效的。这个理念不但执行干警要贯彻领会,而且要多向当事人灌输,以取得当事人对法院执行工作的理解和支持,改变对执行难的片面性理解。其次现阶段执行工作应由单纯的职权主义向职权主义结合当事人主义转变,划清当事人与法院的责任,调动双方积极性。执行理念转向双方,充分调动当事人的积极性,可以事半功倍。在执行过程中,申请执行人要帮助查找被执行人,提供被执行人的财产线索,协助开展查封财产、评估拍卖等工作,提出可行的执行措施。当事人在执行程序中的积极介入,一方面可因申请人对被执行人有直接的利益关系而会全力以赴的查找出被执行人的可供执行财产线索,为执行工作指引明确的方向,使执行措施和手段直入要害,节省法院的人力、财力、物力,节约司法资源,另一方面当事人的介入无形中会促进法院提高执行工作透明度,同时也能使当事人更加充分的了解执行进程,了解执行干警所付出的努力,即使执行结果不尽人意,但也会增加他们对法院执行工作的理解,改变对执行难的偏激看法。从某种程度上说,执行的过程就是执行人员与被执行人员斗智斗勇的过程,所以执行工作要求执行干警一定要不断提高业务水平,具有创新精神,在实践中不断总结工作经验,在讲究执行方法和提高执行艺术的同时提高执行效率,进而提高案件执结率。

六、找准审判和执行工作相结合的切入点,从源头上解决执行难

针对不同性质的案件,对应现行的法律法规,活学活用,让审判程序与执行程序有机结合,最大可能使案件在做出判决时执行工作就已有路可行。如,在刑事附带民事诉讼中,法院在查明事实的情况下,可大胆的对被告人的财产及时依法采取保全措施,并可根据案件情况,对符合先予执行条件的,可先予执行以确保判决生效后的可执行性;在有些标的额较大的经济、民商案件中,合议庭在预作出判决前,应进一步查清义务人的经济承担能力,并将查明的情况告知对方当事人,当当事人提前适当了解义务人经济能力后,可避免在以后执行程序中因不能全部执行而对法院进行非难,同时合议庭可根据查明的履行能力做好调解工作,争取达成调解协议,缓和当事人之间的对立情绪,使案件在执行程序中减轻执行难度,缓和执行难。

七、借鉴国外的执行理论,建立行之有效的信息收集体制

我国法院在对债务人财产状况或履行能力的信息收集上往往以口头审问程序为原则,对债务人的产状况的了解和掌握比较被动,往往仅限于债务人主动提供的或执行申请人提供的有限之中,这样无利于执行工作。而执行难问题很大程度上是因为无法收集到债务人的财务信息造成的。现在英国等诸多国家都在探讨关于加强收集被执行人的资产信息的规则。这为我们提供了在执行程序中信息收集的新思路,我国也应有限制的拓宽收集信息的来源,把银行、住宅建筑的登记部门、社会保障部门和税务局等若干公共系统的信息纳入收集范围,全面了解和掌握被执行人的财产状况和履行能力,将会大大提高执行效率,缓解执行难。

目前为止,我们离真正彻底解决执行难问题尚有很遥远的路程,对于执行难我们要予以理性的对待,我们应看到地方保护主义、行政干预、司法独立程度不高等种种不利因素短期内是难以消除的,有待于国家在宏观方面上的改革,不能简单的以所谓结案率来衡量执行工作的成败,我们可以期待的执行目标是:债务人通常在执行程序中不会故意不履行义务并免受惩罚;最大限度的实现司法公正,尤其是实现程序公正,以程序公正促进案件的实体公正。如果我们真的能达到这个目标,即使相对于申请执行的巨大债权总额而言,得到实现的债权数量较低,理性的社会公众也不会再对法院执行工作有执行难的责难。

李忠炜 党霞

2008-10-15 来源:互联网 作者:佚名
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