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仲裁机构国有资产的定性

2010-07-10 来源: 作者:
内容提要:  仲裁机构作为一个自治的独立机构,其财产的管理、使用、分配乃至清算,类似于财团法人或公司制度,该财产依附于仲裁机构的独立主体地位。而中国的情形则是在缺乏这种公私划分的背景下产生的,仲裁机构的主体地位,存在着争议,但大多数的仲裁机构的财产,则来源于国

  仲裁机构作为一个自治的独立机构,其财产的管理、使用、分配乃至清算,类似于财团法人或公司制度,该财产依附于仲裁机构的独立主体地位。而中国的情形则是在缺乏这种公私划分的背景下产生的,仲裁机构的主体地位,存在着争议,但大多数的仲裁机构的财产,则来源于国家或政府。这种情况下,仲裁机构在国有资产制度下,面临着一种尴尬的地位:究竟应当按照何种规则判断其财产的“委托管理”的职责?

  一、仲裁机构国有资产定性的二难

  按照国有资产管理部门在1994年提出的划分,基于目的的不同,而将国有资产划分成:行政性国有资产、经营性国有资产和资源性国有资产。在这个三分法下,仲裁机构的财产定性就产生了“中国式迷局”。由于中国的仲裁机构基本上都是政府主管部门设立的,因此:首先,最初的财产常常是政府拨款或划拨具体有体财产形成的;其次,大多数的仲裁机构都陆续得到政府财政的支持,或者以年度拨款的方式,或者一次性拨款的方式;第三,还存在着仲裁机构向政府财政或者在政府支持下取得贷款的方式。这些财产,既包括有体物也包括无体物,对这些财产的定性,直接影响着对仲裁机构的行为评价和责任方式。

  如果仲裁机构仍然属于事业单位,在理论上似乎可以套用“非经营性国有资产”,而这也是相对比较接近仲裁机构的传统特点的,通过对国有资产的占有和使用完成特定的职能或社会服务。但事实上,问题要复杂得多。如果按照事业单位来对待仲裁机构,甚至其资产的管理采用行政管理的方式,甚至如同有些极端主张所要求的,采用行政式的收支两条线,或者是法院式的“提留”方式,或者是由财政部门来进行直接财务管理或直接设定规则的方式,就会造成对仲裁机构性质的改变。实际上是将仲裁机构的财产按照非经营性国有资产来进行管理。

  这种做法会造成直接违反仲裁法,比如,“仲裁委员会独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系。仲裁委员会之间也没有隶属关系”,显然,一个独立的机关,其财产及其管理并不独立,姑且不说是否符合“无财产、无人格”的传统法律理论,就会直接造成上下之间的隶属关系,丧失仲裁机构的独立性。这是因为如果财产管理制度上采用行政性国有资产管理模式,意味着如果仍然坚持仲裁机构的独立性,而又不采取经营性国有资产的监督管理方式,授权———命令规则就无法判断。如果授权———命令规则无法判断,就会造成仲裁机构的资金和财产使用,和仲裁机构的独立性相冲突,也无法判断仲裁机构管理者的处置资产的行为的正当性。行政性国有资产只有法定义务,或者说只有利益冲突义务,而不存在着注意义务,这和独立组织的特性是不相吻合的。同时,仲裁机构的价值和权威来源于仲裁员的素质和独立裁判,行政化管理仲裁机构的收入、分配,必然会造成仲裁员的不独立,造成管理人员对仲裁员的加强控制,从而根本上丧失仲裁的信用、信誉和权威。因此,如果将仲裁机构的资产管理采用行政性事业单位,就一定会导致仲裁机构丧失独立性。

  如果仲裁机构丧失独立性,自然仲裁的权威不再存在,而退化成为非独立意志的组织,姑且不说这样的仲裁机构是否还称得上是仲裁机构,还可能会沦为各国的笑柄。仲裁机构在非独立的情形下,和司法调解等有何区别,和公安机关处理一般事故等有何不同?如果职能重叠、冗员堆积,这样的机制设计是否会导致整体上的资源浪费和政府行政成本过高?政府财产并不是天然存在的,而是来自于纳税人的,这是否符合正当使用和正当支出的范畴呢?

  生拉硬套地将仲裁机构中的国有资产定性为行政性的,就一定会改变仲裁机构的性质,进而改变仲裁协会的性质。仲裁法对仲裁协会的定性是,“中国仲裁协会是社会团体法人”,显然协会是一个社会团体法人,而仲裁机构的资产是国有的,如果仲裁机构不是独立的,那么,将国有资产至于非国有组织之下,至少要有严格的边界界定协会的功能,不能作出任何妨碍到国有资产的决议,这在逻辑上就会形成混乱。

  那么维持仲裁机构的独立性,将仲裁机构所属的财产按照经营性资产来对待呢?包括一些错误观点,如将“国有资产流失”的说法延伸到仲裁机构来。如果按照经营性资产来对待仲裁机构的国有资产,由于存在着“法人财产权”,在一定程度上解决了独立人格、财产、行为评价、激励制度和法律责任之间的冲突。但是这会造成更大的问题:仲裁机构究竟是什么机关?

  显然,营利性的目标和仲裁的特性之间是冲突的,为国有资产“保值增值”的目标更不符合作为社会资本、公共产品提供的仲裁的特性。同时,过多地对仲裁机构的国有资产进行了登记、审批等一系列不必要的规制。进而,由于法律同时审查忠诚义务和注意义务,对仲裁机构会造成管理人员的职责过重,而和仲裁机构的价值在于仲裁员的独立裁判冲突。

  如果按照“资源性国有资产”来界定仲裁机构中的国有资产,由于资源性国有资产尽管所有权属于国家,但政府仅仅是通过规制、许可、特许合同等方式来进行勘探、开发、开采等执照的方法,以及收取资源的使用费,这种管理和仲裁机构对国有资产的使用相比,在组织的独立性、财产的独立性上,庶几近似。但是资源性国有资产的管理模式,不能解决政府对仲裁机构的初始或后续投入、拨款、扶持等方面的资产定性。

2010-07-10 来源: 作者:
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