对行政确认行为相关法律问题的思考

2008-03-27 来源:互联网 作者:佚名
核心提示:1999年3月15日,全国人大对《中华人民共和国宪法》进行了修改。增加了:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家的规定。这就为我国 的法制建设确立了目标。要实现依法治国首先要依法行政,只有将政府行
1999年3月15日,全国人大对《中华人民共和国宪法》进行了修改。增加了:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的规定。这就为我国 的法制建设确立了目标。要实现“依法治国”首先要依法行政,只有将政府行政机关的行政行为纳入法律监督的范围内,依法治国的方略才有望实现。所以,我们对 有关行政法律的问题进行研究与探讨就显得十分必要。今天我要探讨的论题是行政确认行为在行政法中的地位及相关的法律问题
第一, 行政确认行为在行政法中的法律地位
首先,我们明确一下行政确认行为的概念与特征。
所谓行政确认行为,是指行政主体所具有的确认或否定相对方的法律地位或权利义务的单方法律行为。例如,道路交通事故责任认定、医疗事故责任认定、伤残等级的确定、产品质量的确认、火灾责任认定等行政行为,都属于行政确认行为。
行政确认行为的特征是:
1、行政确认行为是一种评价行为,不是制裁与执行行为。行政处罚与行政强制执行行为中包含行政确认行为。因为只有确认行为的违法性,才能进行处罚与执行。
2、行政确认权具有专属性与不可替代性。行政确认是特定的行政机关所具有的权力。例如,交通事故责任认定权必须由道路交通行政主管部门行使,土地纠纷中土地权属的确认,必须由土地行政管理部门行使。医疗事故责任确认,必须由卫生行政主管部门认定。
3、行政确认行为的相对人既包括违法者,也包括受害者。他是对当事人的权利与义务及法律地位的一种评价。
行政确认,类似于我国民事诉讼法中的“确认之诉”。即确认当事人的法律地位,确认权利义务关系。这是行政机关利用自身所特有的行政管理权对当事人的权利义 务所作出的单方处分行为。在行政法律实践活动中这一权利具有很大的适用范围,有很重要的地位。遗憾的是,行政确认这一重要的概念在行政法学界的争议还很 大,有一些学者否认对行政行为的分类中包含行政确认行为,他们或者将行政确认行为归类于行政处罚行为之中,或者将行政确认行为归类于行政强制执行行为之 中,甚至在有些行政法学的教材中也未提及行政确认行为。所以我们在以下的论证中有必要明确行政确认行为在行政法学上的地位。
传统的行政法学,将 行政行为分为行政立法、行政许可、行政强制执行、行政合同、行政指导、行政处罚、行政监督、行政责任,八方面的行为(不包括行政确认行为)。我们首先分析 行政确认与行政强制执行的关系。所谓行政强制执行是指公民法人或其他组织不履行行政法上的义务,由行政机关依法采取的必要强制措施,迫使其履行义务的具体 行政行为。行政强制执行的前提是要确认行为人违反了行政法。所以,首先要经过行政确认程序才能适用行政强制执行行为。行政确认与行政强制执行是前提与结果 的关系。我们再分析一下行政确认与行政处罚的关系。所谓行政处罚是行政机关及其法定组织对违反行政法律规范的,但尚未构成犯罪的公民法人或其他组织而实施 的制裁措施。从广义上说,行政处罚行为也首先要经过行政确认,只有确认行为人违反了行政法,才能进行行政处罚。二者的区别是,行政处罚的相对人必需是行政 违法的人。而行政确认的相对人一方并不一定是违反行政法者,有时往往存在受害者。


经过以上分析,我认识到,行政确认是一独立的行政行为,不应与行政强制执行与行政处罚相混淆。
行政确认权是行政机关比较重要的一项行政权力。行政确认行为在行政立法中及行政司法实践中具有重要的地位同时发挥着重要的作用。例如:医疗事故纠纷,火灾 赔偿纠纷等案件,首先要由行政主管部门划分事故责任。下一步的具体损害赔偿的额度,及违法一方当事人应该接受的行政处罚及其他法律责任,都应依据事故责任 认定书中所确认的责任比例来确定。当事人的法律地位及权利义务都是通过行政机关的确认来实现。所以行政确认的正确与否对公民、法人及其他组织的财产及人身 都会造成重大影响。由此可见,行政确认权的责任重大,其在行政法中理应占据重要的地位。
第二、 行政确认行为在立法上及司法上存在的问题
如前所述,行政确认在行政行为中占据着比较重要的地位。由于行政确认具有专属性,不可替代性的特征,行政确认权都是由具有专门技术,掌握专门业务知识的主 体行使,所以对行政确认权的司法监督难度较大。加之大多的行政管理方面的法律法规都是由行政主管机关负责起草制订,这就更不可避免地将本部门,本行业的利 益渗透到立法中,具体问题可归纳为以下两点:
一、 行政确认程序缺乏法律规范
要使具体行政行为真正作到“合法、公平、公正、合理”的原 则,就必须要依法行政,依法行政的内容,是不仅要遵守实体方面的法律规范,更要遵守相关的程序法。1996年3月17日,全国人大通过了《中华人民共和国 行政处罚法》。对于行政处罚行为来说,在程序上具有了一个专门的法律规范。而对于其他行政行为,如现在讨论的行政确认,以及行政立法,行政许可等行政行为 都还是无法可依。笔者认为,《中华人民共和国行政处罚法》中的一些原则及一些程序性的规定应当适用于其他相关行政行为的执法活动中。
例如,笔者 曾办理了一起火灾损害赔偿纠纷案件,火灾实际造成甲服装厂财产损失80余万元。公安局消防科经过现场勘查,认定火灾是由乙浴池烟囱中冒出的火星溅入了甲的 房中,引燃房顶保暖层的锯沫而引起的。消防科遂作出火灾责任认定书。认定乙浴池承担70%责任,甲服装厂承担30%责任。乙浴池不服,向上级公安机关申请 复议,上级公安机关维持了原行政行为。于是,乙又向法院提起了行政诉讼。在开庭审理本案过程中,合议庭发现消防科在作出火灾责任认定具体行政行为时,末履 行告知的义务。即,未按照《行政处罚法》第三十一条之规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实,理由及依据,并告 知当事人依法享有的权利。”最后,法院判决撤销了公安局消防科的火灾责任认定书。


我认为,法院的判决是一次很好的司法实践。判决诠释了行政处罚法的立法精神,对促进依法行政具有重要意义。可喜的是,有些行政机关依据有关的法律原则,制订了一些在本系统适用的程序性规章,自觉地将行政行为纳入法律规范的轨道。
例如,医疗事故责任认定一直是社会反响极大的问题,有些比较复杂的医疗事故纠纷,经过区县一级、地市一级、省直一级,三级卫生行政部门的三次责任认定,却 得出三个不同的结论。有时,结论之间甚至相互矛盾。这就说明一些医疗事故责任认定的主观随意性很大。有人形象地将卫生行政主管部门与责任医院之间的关系比 喻为父子关系。父亲很难公正地监督评价儿子的错误行为。而法律规定,当事人对医疗事故责任认定不服又不能提起行政诉讼。这就使人产生很多的无奈。有些地方 针对这一情况制订了地方法规。规定在作出医疗事故责任认定之前参照行政处罚法的规定,举行听证会。邀请法院审判员、人大代表、政协委员、律师及相关问题的 专家进行听证。阐明自己的观点和意见。这样就能使责任认定相对客观公正,从而避免暗箱操作的情况发生。前段时间,在报纸上看到物价部门在核定社区服务收费 时,参照行政处罚的规定举行听证会。听取各方的意见后,再核定收费标准。这无异是对实现行政行为的公开、透明、服务社会的原则作出了很好的示范。
二、行政确认行为缺乏司法监督
我们都认识到,行政确认行为的专业性较强,行政确认权只能由特定的行政机关行使。所以,有些行政法律规定,因行政确认发生争议时不能提起行政诉讼。行政机 关的裁决是终局裁决。但是,现在出现的问题是,一但行政机关徇私枉法作出了确有错误的行政确认,侵犯了当事人的合法权利时该怎么办?这是否是与《中华人民 共和国行政诉讼法》的立法原则相悖?这类的案例在实践中是很多的,引发了很多社会不稳定因素。
笔者在行政诉讼法实施初期的1992年,办理了一 起交通事故损害赔偿纠纷案件。原告的丈夫甲某在骑自行车下班回家途中,被乙某驾驶的东风牌卡车从后面撞上,当场死亡。交警队现场勘查,认定乙某的汽车左刹 车不灵敏,在刹车时造成汽车跑偏而发生交通事故。并且,乙某的汽车车喇叭也失灵。根据以上的事实,本案交通事故的是非责任是很清楚的了。而让人无法相信, 无法接受的事实却是,交警队在事故责任认定书中认定,甲和乙对事故各负50%责任,各打了五十大板。当时并没有证据证明甲有违章骑自行车的情况,甲被无故 撞死,却又要承担莫须有的50%事故责任,实在是天大的冤屈。


原告到上级交警队申请复议,上级交警队官官相护维持了原认定。原告又到法院提起行 政诉讼。结果在诉讼过程中的1992年12月,最高人民法院与公安部联合下发了《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》。该通知规定“当事人仅就公安 机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服,向法院提起行政诉讼的,法院不予受理……法院在审理损害赔偿民事案件及交通肇事刑事案件时,经审查认为公 安机关所作出的责任认定,伤残评定确属不妥,则不予采信。以法院认定的事实作为定案的依据。”后来,法院根据该通知规定,驳回了原告的行政诉讼请求。原告 只好又到法院民庭提起损害赔偿诉讼。在审理损害赔偿纠纷时,又涉及到公安局的责任认定书的效力的问题。原告要求法院撤销责任认定书,法院也很为难,最后案 件以调解结案。现在存在的问题是,公安机关所作出的责任认定书是具有法律效力的。而法院在审理案件时,发现它有错误又可以不予采信它。那么,责任认定书的 法律效力何在?该“通知”的内容前后矛盾,很显然是审判机关与行政机关相互妥协的产物。而在人们的法律意识中,法律是不允许妥协的,对的就是合法的,错的 就是违法的。
类似本案情况,侵犯当事人诉讼权利的案例还有很多。1997年7月,全国人大通过了《中华人民共和国公路法》,该法对于完善 公路的管理,发展交通事业确实起到了积极的作用。但令人遗憾的是,该法对于公路行政管理部门作出的具体行政行为是否受司法监督。当事人不服时是否有权在 15日内向法院提起行政诉讼却未作出任何规定。
有这样一起公路占地纠纷很令人深思。甲某的住房座落在某市郊区的公路旁。房屋因年久失修,随时有 倒塌的危险。经过城建规划管理部门批准及土地管理部门的批准。甲某将旧房拆除,在原基础上又翻盖房屋。结果房屋大框刚盖好,正准备上房瓦时,市公路管理处 的执法人员赶来。说甲的房屋盖在了公路“红线区”范围内(路基15米范围内),责令甲某停止施工,并在一周内将房屋扒掉。一周后,执法人员看甲某没有自行 扒房,就开来一辆推土机,强行将房屋推倒。后来,甲某四处上访告状。公路管理处又变更了处罚决定,保留了甲某原宅基地三分之二的面积。
这起纠纷 存在很多值得深思的问题。甲某的新房盖在了“红线”范围内,妨碍了交通应当拆除。那么,在房屋翻盖前的旧房也在“红线”范围内,当初为什么不让拆除呢?说 来道理也简单,因为甲某的房屋在前,公路在后,如果拆旧房的话,国家需要对旧房进行补偿。那么,旧房丧失了使用价值,并且存在危险,甲某应当到何处去盖房 呢?城建规划及土地部门已批准甲某建房,他们批准建房的权力大,还是公路管理处裁决拆房的权力大?最严重的是公路法自身存在的立法问题。当事人的合法权利 被侵害后,按照公路法的规定无权到法院起诉。公路管理部门在执行裁决时也不受司法监督。他们可以自行强制执行,也无需向法院申请强制执行。在依法治国的今 天,公路法中的这些不合理规定无疑是立法的退步。这部法只是强调了部门的权力。保护了部门的利益。却忽视了社会的利益,公众的利益。


第三、对有关行政确认行为的立法展望
将行政行为置于司法监督之下,已成为全社会的共识。我认为,国家应当尽快制订一部《行政行为监督法》这一行政程序法应将行政处罚行为之外的其他行政行为都 纳入司法监督的轨道。1999年颁布的《中华人民共和国行政复议法》规定,对行政机关发布的规定不服的,可以向上级行政机关申请复议。这一规定是对行政行 为中的行政立法行为的监督。这项规定对于推进依法行政,依法治国具有重要的促进作用。我国的立法工作也在逐步由最初注重实体法的订立转移为注重程序法的订 立上来。制订一部完善、详尽的行政程序法,在当前显得尤为必要,只有将行政行为都纳入法治的轨道,真正实现依法行政,才有望杜绝权钱交易、徇私枉法行为的 发生。依法治国的方略才有望实现。
综上所述,行政确认行为是一个比较重要的行政行为。其在行政法中占据重要的地位。虽然我国目前的行政实 体法与行政程序法还存在着诸多问题,但是随着依法治国方略的确定,在不远的将来,一系列科学、完备、实用的行政实体法与行政程序法将会陆继出台。到那时, 依法治国将不再是一句形式上的口号,而是政府管理及人们日常生活的实际内容。

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