行政诉讼协调制度若干问题研究

2008-03-27 来源:互联网 作者:佚名
核心提示:我国《行政诉讼法》自颁布实施以来,虽然在保障公民权利、促进行政管理法治化、推进市场经济体制的确立、推动宪政和法治建设等方面作出了重要贡献。但随着 我国社会转型和利益冲突呈多元化趋势,该制度自身的局限也
我国《行政诉讼法》自颁布实施以来,虽然在保障公民权利、促进行政管理法治化、推进市场经济体制的确立、推动宪政和法治建设等方面作出了重要贡献。但随着 我国社会转型和利益冲突呈多元化趋势,该制度自身的局限也日渐突出,在实践当中也暴露出了很多的问题,而“最棘手问题是行政诉讼运作机制不畅”①,从而导 致行政裁判的公信力不足,社会各界对行政诉讼的期望值下降。在行政诉讼处于困境之中已成为不容回避的现实情况下,近年来一些法院在行政审判实践中创新思 维,积极探索行政诉讼的协调制度,尝试引用协调制度这一新的结案方式,来化解越来越复杂的行政纷争,不仅使得一大批行政诉讼案件“案结事了”,而且形成了 行政权力与公民权利的衡平互动,有效地化解了行政争议,推动了和谐社会的构建和发展。与此同时,理论界对于构建行政诉讼协调制度的呼声也因此愈来愈高,一 些专家学者建议在行政诉讼法修改中引入行政诉讼协调制度,使原告、被告与法院三方都能受益。为此,本文结合司法实践,从我国行政诉讼协调制度的现状入手, 在对协调制度的界线要求进行分析的基础上,就行政诉讼协调制度的类型、适用范围和结案方式提出一些思考,旨在抛砖引玉。

一、行政诉讼协调制度现状考量

所谓行政诉讼协调,它是指在行政诉讼过程中,由法院法官主动参与协调引导,就当事人双方的共同愿景,在合法合规的基础上,就诉争问题达成“合意和解”协议 的一种终结诉讼方式。也就是说,行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下,由法院法官引导行政双方当事人,在自愿平等协商的基础上,互谅互让,就争议的 事实或事项,达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度,但 协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来,我国的行政管理和司法审判工作过于刚性,行政诉讼不适用调解的做法,实际上把行政机关与行政 管理相对人视为不可调和的双方,使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看,行政案件撤诉率高的现象已经说明,大量的行政案件在法院的主持下,通过协商、协 调的方式得以解决,有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果,有的因法院发现具体行政行为违法,主动与行政机关交换意见,有的是诉讼外被告给予原告 某些好处而使原告撤诉,作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计,1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政 案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%,③特别是近年来因法 院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下,一些法院大胆思维和创新,制定了《行政诉讼协 调制度实施办法》,通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。

我们经调查,以协调方式由原告撤诉结案的,主要有以下几种情形:一是具 体行政行为有一定的瑕疵,判决撤销或者确认违法,存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件;二是行政赔偿案件,通过法院协调,从而及时化解双 方矛盾,解决纷争;三是因履行行政合同所引发的案件;四是诉不履行法定职责,尚需继续履行的案件;五是行政裁决、行政处理案件;六是不服具有一定自由裁量 权的具体行政行为的案件;七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件,法院根据合法、自愿,公平公正和主要事实清楚的原则, 组织双方当事人进行协调,在认识一致的基础上,对行政相对人的权利和利益进行合理的调整,促使原告撤回起诉,从而解决行政争议。因在行政诉讼中,如果完全 排斥法官“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,极易导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;如果在查清事实,分清是非的基础 上,采取协调、协商的方法,既可以“案结事了”,又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲,行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定,但是在司法实践中以得到较 广泛的运用,并取得了较好的社会效果。

从司法实践来看,在行政诉讼中法院法官进行适当的协调,只要其协调过程和结果不违反法律, 不侵害公共利益,有利于和谐稳定发展,就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看,行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要;二是从自由裁量 权的使用来看,行政诉讼协调的运用是审判实践的需要;三是从违法行政当纠来看,行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要;四是从行政审判中的利益衡量来 看,行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要;五是从行政追求高效率和低成本来看,行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在 于,由于在行政诉讼中法院不能调解,不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的,被告改变、撤消被诉的行政行为,或者作出原告要求的行 政行为,或者在诉讼外给予原告某些好处,原告认为达到目的,便申请撤诉,诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件,使行政诉讼不允许调解的 规定被悄然规避,名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据,有时使得协调显得有些过于随意,并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以 压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现 和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,最高达到57.3%,个别法院的撤诉率竟达到 81.7%;④又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件,其中撤诉和协调处理41547件,占47.2%,⑤2004年全国行政一审行政诉 讼结案92192件,其中撤诉和协调处理43705件,占47.4%,⑥2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件,其中撤诉和协调处理41620 件,占43.5%⑦。

我们从以上数据可以看出,作为行政相对人的原告,正常和不正常撤诉尤为突出,是什么原因导致原告不正常撤诉 呢?通过调查,一是来自法院的“协调”使原告撤诉;二是诉讼过程中,被告改变原行政行为,原告同意并申请撤诉;三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第 三种撤诉方式外,第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等,实际上就是“合意和解”,但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中,我们往 往看不出原告撤诉的原因,也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具,不如采取有效措施,将其纳入司法监控 的范畴,从立法制度上进行规范,使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的界线要求

尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益,减少诉累,有利于促进依法行政,有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同 于诉讼中的和解,又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法 律行为。诉讼调解则作为一项原则,“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则,它只是诉讼活动 中的审理和裁判方式。因此,行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平,也不是无边无际的随意协调。

1、合法性。行政诉讼协调应以 不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调”,为法律所禁止,属“非法协调”。行政诉讼协调既要充分体现当事人双方的共同愿景, 又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下,依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益,还能监督和促进行政机关的依法行政,这里 的合法性说明,协调的本质特征是始终尊重当事人意志,行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权,在不违背法律的禁止性规定,不损害国家、集体和他人利益 的前提下,通过协调达到纠正违法或不合理行政行为,实现当事人合法权益的最大保护。因此,在行政诉讼中,协调的适用必须体现当事人自愿的意志,法院切勿采 取“以权促撤”、“以拖压合”等违背当事人意志的做法进行协调。

2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机 关的特有属性来看,行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调,对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行 为,也只有存在一般违法或不合理,通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时,人民法院才可适用协调;对于完全合法的行政行为以及无效行政行为 不能协调。因为依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能,不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制,而且,如果不对行政 诉讼协调的范围作出限制,可能会导致滥用协调权,影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此,行政诉讼应建立有限的协调制度,法律中明确限制性规定的,必须在法律 规定的范围内进行协商,法律没有限制性规定的,协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。

3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相 对人合法权益的功能和价值趋向外,同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性,因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则,与民事 诉讼相比必须还要适度,不能久协不决,影响行政效率。也就是说,法官在审理行政案件的时候,对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时,必须充分考 虑妥当的解释的场合,必须充分把握协调和衡平的度,因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的,这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑,也可以说是一种广义的 利益协调。例如,是否有利于法的安定性,或者仅此而言虽说可以,还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。

4、约束性。行政诉讼 协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论,但纵览全体,考虑到与其他案例的横向或纵向的关 系,则认为并不妥当。法官在进行协调时,应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性,即纵的、横的关系,应考虑作为一般原则是否适当。这种协调,它 不是自己任意的解释,要具有合理性和说服力。因此,约束性是协调达成合意的基础。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束,没有权利或权力的互谅互让 的约束,没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约,就不能达成合意。无权利或权力约束,则无合意。也就是说,一切协调的基础是以相关当事人拥有实体处 分权为前提,不存在实体处分权的约束就达不成合意,也不存在协调。

5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性,这也是诉讼协调的 前提。因为只有当事人各方地位平等,才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会,才存在平等协商的基础。⑩当事人地位平等,主要体现在两个方 面:一方面是当事人“诉讼地位”的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性,但是行政诉讼过程中,诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等 是一切诉讼的基础。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是当事人“行政地位”的 平等性。行政地位的平等性,是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不论地位是否平等,但其合 法权益应平等地受到法律的保护,“法律面前人人平等”,“私人财产神圣不可侵犯”。这是宪法赋予的权利。“公权力”也不能侵犯“私权利”。这种“行政地 位”的平等性为“公权力”与“私权利”平等协商、“合意和解”奠定了实体法的基础。⑿

三、行政诉讼设立协调制度的类型

基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求,行政诉讼存在协调主要包括以下四类:

1、 行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,会始终围绕着自己 民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,而人民法院在审查行政裁决行为时,判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间 民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此,法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步,既不是“公权力”的放 弃,又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说,“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。⒀

2、 行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道,“权自法出”,“职权法定”。“行政权既是职权又是职责,是职权与职责的结合体,作为职 权可以行使,但作为职责,却必须行使,否则构成失职”⒁。这就要求行政机关在行使行政职权时,必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。从司法实践来 看,行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为三种情形,即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有 依法履行的,对于拒绝履行的行政行为,只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行,不予答复的,只能判决在一定期限履行。这对原告而言,显然效率太低,如果 行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说正好达到诉讼目的,是一种典型的双赢局面。

3、 行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣的执行,这样必然导 致社会效果不好。为了避免这种情形的发生,最高人民法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求,该 规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权,变更不合理行政决定创造了条件。事实上,因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解, 以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为,既不违背行政的合法性原则,又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的,还符合行政的效率理念和目的理念。从司法 实践来看,现在有许多案件通过法院从中协调,行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌,相反,会使行政行为更加符合立法旨意,各方抵触情绪较小,甚至可以说是各 类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定,“赔偿诉讼可以 适用调解”。因此,行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建,应当体现下列考虑:一是从行政赔 偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”⒂。可见,保护公民,法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目 的,这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种,属程序法律,要受到实体法律,即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的 影响。从司法实践来看,行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少,在现行已经很低的赔偿标准下,还要降低赔偿数额,这不能不使人怀疑国家是否有 赔偿的意图,而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护,那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护 和关怀,这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量,笔者认为,对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条 第3款,在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手,限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。

四、行政诉讼设立协调制度的适用范围

在我国行政诉讼程序中,不适用协调主要有两种情形:一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式,行政机关即没有自由裁量权,因此不存在 协调适用之基础,不适用协调;二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼,法院不得进行 协调。除以上两类外,适用协调的情形主要有以下几类:

1、行政赔偿诉讼案件

行政赔偿诉讼允许调解已由法律 作出规定,但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量,从规范行政诉讼协调程序来看,行政赔偿诉讼中不再适用调解制度,而改为适用协调制度较 为妥当。象侵犯公民健康权,造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件;象侵犯公民、法人和其他组织的财产权,造成损害 的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导,当事人双方对具体补偿数额相互平等协商,达成合意和解,从而达到解决纠纷的目的。

2、行政诉讼案件

(1)因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类:〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出,则法 院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为,通过协调来化解行政相对人的 怨气和对立情绪,从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚,适用法律、法规正确,仅仅 违反法定程序的,则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定,不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定,不服基层人民政府作出的民 间纠纷处理决定,不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定,不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等,以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工 作,从而促进社会和谐稳定。

(2)因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中,作为行政相对人有进行 判断并进而作出是否服从的选择自由,若相对方不服从,行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提,比如象对“以帮 助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的;象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为,所施以规范、预防及抑制的”规制性行政 指导不服的;象“行政主体对相对方相互间发生争执,自行协商不成而出面调停以达成妥协的”⒃调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调,可 以进一步规范行政机关的具体行政行为,从而监督行政机关进一步依法行政。

(3)因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一 直以来,行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中,已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释,“行政行为不仅包括单方行为,也包括双方行为”⒄。这一重要修 改,为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少,但行政合同争议提起的行政 诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有:国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环 境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现,行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生,而通过协调来解决双方的 争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看,能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类:①认为行政机关不履行行政合同义务的;②对行政机关实施 的合同违约制裁不服的;③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的;④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的;⑤对行政机关缔结行政合同行为不服 的等等。⒅

五、行政诉讼协调的程序和结案方式

在构建和谐社会和当前“官民”矛盾较为尖锐的情况下,协调不应仅限于一审程序,在二审、再审程序中适用协调,也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为,在行政诉讼程序和结案方式方面,应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

1、 协调的审前程序,即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出,并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况,在查明事实、对具体 行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议,但是法院不能依职权强行启动协调程序,另外就是法院在协调前,应对案件事实是否清楚、权利义务 关系是否明确进行审查,只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看,法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式:第一,由当事人申请启动。只要 行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的,从解决争议和化解矛盾的角度考虑,人民法院可以考虑进行协调。第二,由人民法院引 导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则,有可能通过协调解决行政纠纷的,经征求双方当事人同 意,亦可运用协调。第三,由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导,有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起,但还涉及到其他行政机关,在行政 机关内部不一定解决得了,如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调,这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加,从而启动协调程序, 这样可以达到最优的协调效果。

2、协调的审中程序,即处理程序。大多数情况下,争议是发生在行政主体和行政相对人之间的,行政争议 各方在平等自愿的基础上,由人民法院召集双方当事人进行协调,分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段,人民法院应注意把握以下几点:一是本 人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加,且具有诉讼能力,包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体,原告及第三人具备完全的行为能力。二 是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益,更重要的在于行政行为的公益性,可能对其他社会成员产生实际或未来的影响” ⒆。三是合法协调。在行政法意义上,合意和解协议是一种公法契约,应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合 特定的法律规定,以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验,法院可选择 “协判合一”模式,也就是说,行政诉讼协调必须坚持能协则协,当判则判,协判结合,案结事了。法院在行政诉讼协调过程中,为防止案件“久协不决,以拖压 协”,应规定协调的次数不超过三次,可选择三级协调法,即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法,妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行 政诉讼的审限允许范围内完成。

3、协调的审后程序,即终结程序。在行政诉讼中,对于经法院协调,当事人达成“合意和解”后,原告 申请撤诉的,当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉,对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下,当事人双方达成“合意和解”后,没有申请撤诉而 又有合意和解具体内容的,采取何种结案方式?目前司法理论界有多种观点:一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应 以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为,以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量,笔者较为赞同第四种观点,即我国行政 诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为,又是法院的职权行为,既有当事人 “自治”,又有法院依职权的“引导”,而诉讼行为的中止或终结,当事人虽具有促进作用,但主动权仍然掌握在法院手中,对当事人中止或终结诉讼的行为是否准 许,必须由法院审查后决定。因此,“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼,其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结 案,正如准予撤诉的裁定一样,既能反映出当事人的“自治”,又能体现出法院的“审判职能”。

综上所述,为了尽快构建起我国的行政 诉讼协调制度,我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改,比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件,不适用调解”修改为“人民法院审理 行政案件,不进行调解,但可适用协调”。 在第51条后增加一款,即:“经协调,原、被告双方达成合意和解协议的,由人民法院审查后制作合意和解协议裁定 书”。总之,我们要真正走出困境,必须构建符合我国国情的行政诉讼协调制度,从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的 载体和窗口。

注:

① 应松年、杨伟东:《我国行政诉讼法修正初步设想》,载《法律教育网》,2005年6月9日。

② 王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》,载《法律教育网》,2005年9月5日。

③ 何 薇:《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》,载《审判研究》,2006年第6期,第40页。

④ 何海波:《行政诉讼撤诉考》,载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页。

⑤ 参见《2003年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2004年第3期,第16页。

⑥ 参见《2004年全国法院司法统计公报》,载《最高人民法院公报》2005年第3期,第15页。

⑦ 参见肖扬:《最高人民法院工作报告》,载《最高人民法院公报》2006年第4期,第10页。

⑧ 江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社,2004年1月第2版,第200页。

⑨ 王养庆:《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》,载《法律教育网》,2005年9月5日。

⑩ 仇慎齐:《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》,载《法制日报》,2006年04月07日。

⑾ 滕恩荣:《行政诉讼调解制度构建初探》,载《中国法院网。法学研究》2006年1月5日。

⑿ 仇慎齐:《行政诉讼合意和解可能性的基础理论分析》,载江苏省高级民人民法院《审判研究》2006年第6期,第42-43页。

⒀ 仇慎齐:《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》,载《法制日报》,2006年4月7日。

⒁ 扬海坤主编,《中国行政法基础理论》,中国人事出版社,2000年5月第1版,第9-10页。

⒂ 马怀德主编,《行政诉讼原理》,法律出版社2003年版,第70页。

⒃ 包万超:《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷,第66-67页。

⒄ 《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义, 最高人民法院行政审判庭编,第5页。

⒅ 刘伟光 :《试论我国行政审判中调解制度的适用范围》,《福建法学》网络版,2003年8月31日。

⒆ 刘少军、郝兴辉:《谈行政诉讼中的调解》,载《人民司法》2005年第8期,第65页。

作者单位:

湖北省宜昌市中级人民法院

湖北省宜昌市夷陵区人民法院




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